近日，中國宏觀經濟論壇(CMF)舉行CMF宏觀經濟熱點問題研討會(第29期)，聚焦“土地功能的變化與‘以地謀發展’模式轉型”。論壇第一單元由中國人民大學經濟學院院長劉守英代表課題組發布CMF中國宏觀經濟專題報告。

本次論壇由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院和中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦，并邀請多位經濟學家對當前宏觀經濟形勢進行聯合解析。

報告指出，隨著“土地謀發展”模式進入衰竭期，以“賣地”推動地方工業化、城市化發展的步伐在放緩，土地政策開始轉向，近年來出現三次重大調整，即2016年的規范土地抵押融資政策，年初以來多地發文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式，以及6月份財政部等四部門聯合發布“土地出讓等非稅收入劃轉稅務征收”政策。

報告分析了近期出臺的三大政策：一是土地不允許抵押再融資，基本上把地方政府靠地融資的發展模式基本切斷，就會僅限于賣地。二是土地出讓收入劃歸稅務以后，把地方政府從融資轉向賣地，回歸賣地以后這個政策真正得到實施，最后把地方政府賣地獲得出讓收入的通道也會切斷。三是集中供地，基本上是跟土地市場化改革的方向基本背離，看上去是地方政府能夠更多的掌握土地的供求，但實際上是整個土地市場的信號被擾亂。

報告稱，“以地謀發展”模式，即當經濟增長不好的時候，一般是通過用地指標來刺激經濟增長，土地推動經濟增長的表現包括土地推動了工業化、城市化等發展。近年來，“以地謀發展”模式出現衰竭現象，從全國和東部地區來看，繼續放地對經濟發展的效應，對工業發展的效應，對城市化的效應都在越過門檻值后在下降，中西部地區無論是工業化、城市化，進一步投放土地的績效都很差，但還在大量投放土地，這說明“以地謀發展”模式已經開始處于衰竭狀態。從2008年以來整個中國“以地謀發展”主要走向以地融資，靠土地抵押來支撐整個發展模式，主要是靠金融支撐，土地作為工具、平臺作為主要的手段來支撐的發展模式變化。

但從2016年開始，不允許地方政府土地抵押。盡管經濟增速下降，土地對經濟發展的發動機功能下降，但地方政府還是靠土地的供應來維持其運行。

報告建議：一是找到改變土地發動機功能，降低經濟發展對土地的依賴性的制度安排。真正實現發展需求決定土地供給，改變土地計劃供應的配置;改變以土地指標作為推進區域發展戰略的工具;各類規劃和試驗區不以配土地指標為政策安排;嚴格以規劃調整擴增城市政府用地空間做法。

二是實行土地結構改革，解決國民經濟深層的結構性矛盾。需要有相應政策設計來促進工業用地的轉化用途，主要轉化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態空間;增加居住用地比重，取消商業用地硬性配套比例政策。

三是堅持市場在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵措施;重新評估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場行為;完善供地市場化機制，核心是強化市場供給信號，減少政府的供地信號。

四是成立國有土地經營公司，實現對土地增值收益的價值捕獲。

報告提出，應加大都市圈和城鄉融合區的土地改革創新、打破都市圈的行政規劃尺度、實行都市圈內土地發展權補償機制，以及推進城鄉融合區的土地制度改革。(記者 華凌)