近日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)文表示，為加快發(fā)展重點城市群，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的人口和經(jīng)濟承載能力，要求加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡化。近日國家發(fā)改委印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈多層次軌道交通規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），要求打造高效率高水平的“軌道上的雙城經(jīng)濟圈”，支撐成渝地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展。這是繼2021年6月《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》印發(fā)以來，國家層面出臺的第二個多層次軌道交通規(guī)劃。《規(guī)劃》充分結(jié)合成渝地區(qū)特點，進一步完善了“四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運營一體”的多層次軌道交通規(guī)劃框架體系，對支撐引領區(qū)域一體化發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系具有重要意義。

充分結(jié)合成渝地區(qū)特點和發(fā)展要求

一是突出“雙核”特點。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈最突出的特點就是具有重慶主城區(qū)、成都兩個中心城市為核心的“雙核”。因此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈多層次軌道交通總體圍繞“雙核”來構(gòu)建，充分發(fā)揮兩大中心城市的輻射帶動作用。《規(guī)劃》在基本原則中首先明確“雙核引領、科學布局”，要求以重慶、成都為核心，強化“雙核”間直接聯(lián)系和對外聯(lián)通、開放輻射。在重點任務中強調(diào)以重慶、成都“雙核”為中心，打造內(nèi)聯(lián)外通的干線鐵路網(wǎng)；以成渝主軸為骨架，重慶、成都“雙核”輻射為主體，完善快速便利的城際鐵路網(wǎng)；圍繞重慶、成都兩大都市圈，構(gòu)建便捷通勤的市域（郊）鐵路網(wǎng)；完善“雙核”城市軌道交通網(wǎng)。

二是強調(diào)客貨并重。成渝地區(qū)地處內(nèi)陸，由于不臨海、大部分地區(qū)不沿江，貨物運輸物流成本較高。2019年，成渝地區(qū)貨物運輸結(jié)構(gòu)中水運占比9.6%，低于全國水運占比15.9%；鐵路貨物運輸水平也不高，鐵路貨運占比僅3.2%、低于全國鐵路貨運占比9.5%。相比長三角多層次軌道規(guī)劃，《規(guī)劃》更加強調(diào)客貨并重，提出到2025年軌道交通承擔貨運量的占比由3.2%提高到10%以上，達到全國平均水平；在重點任務中提出貨運通道要填補路網(wǎng)空白，適當補強能力緊張路段，打造大容量、高效率的沿江貨運通道，提升西部陸海新通道等普速鐵路通道運能，并對東、西、南、北四向貨運通道提出任務要求；統(tǒng)籌貨運樞紐布局，構(gòu)建三級鐵路物流基地；增強鐵路貨運樞紐多式聯(lián)運功能，提升鐵路貨運數(shù)字化、智能化水平，加強發(fā)展鐵水、公鐵聯(lián)運和“一單制”聯(lián)運服務。

進一步完善多層次軌道交通規(guī)劃體系

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略定位為具有全國影響力的重要經(jīng)濟中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地。軌道交通作為綜合交通運輸體系骨干和內(nèi)外聯(lián)通的紐帶，更需要發(fā)揮好支撐引領作用。《規(guī)劃》貫徹落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略部署，在長三角多層次軌道規(guī)劃基礎上，進一步突出重點、明確要求，完善形成“四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運營一體”的多層次軌道交通規(guī)劃框架體系。

（一）四網(wǎng)融合

《規(guī)劃》進一步明確四網(wǎng)融合的目標和原則，提出形成功能清晰、布局合理的設施“一張網(wǎng)”，按照“網(wǎng)絡有機銜接、功能服務兼容、時序遠近適宜”的原則，統(tǒng)籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通規(guī)劃布局和一體銜接，發(fā)揮各種軌道交通特點和優(yōu)勢，適應多種運輸需求，推進四網(wǎng)融合。

一是網(wǎng)絡有機銜接。多層次軌道交通網(wǎng)絡是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市群和都市圈建設的重要支撐。成渝地區(qū)多層次軌道網(wǎng)絡既要支撐成渝地區(qū)“雙城引領、雙圈互動、兩翼協(xié)同”的空間格局，又要強化多層次軌道網(wǎng)絡的有機銜接，提高路網(wǎng)覆蓋廣度、深度及軌道交通一體化、網(wǎng)絡化水平。《規(guī)劃》突出對成渝主軸的支撐，強化雙核與區(qū)域中心城市、主要節(jié)點城市之間的聯(lián)系，強調(diào)促進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通合理分工、功能互補，打造布局協(xié)調(diào)、層次清晰的多層次軌道交通網(wǎng)絡，發(fā)揮網(wǎng)絡整體效益。

二是功能服務兼容。2019年，成渝地區(qū)人均GDP約6.6萬元，綜合實力與東部發(fā)達地區(qū)相比仍然存在差距，既有鐵路網(wǎng)絡能力緊張與能力富余現(xiàn)象并存。《規(guī)劃》立足成渝發(fā)展實際，突出不同層次軌道交通的功能服務兼容，強化既有資源高效利用，合理控制新建線路規(guī)模和節(jié)奏。一方面利用干線鐵路兼顧城際功能，優(yōu)先利用干線鐵路開行城際列車，適當新建客流有需求、財力有保障的城際鐵路。另一方面優(yōu)先利用既有鐵路資源，通過優(yōu)化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路等方式公交化開行市域（郊）列車，有序新建市域（郊）鐵路。

三是時序遠近適宜。軌道交通具有投資大、運營回收周期長的特點，建設時機和時序至關重要。以城際鐵路和國家干線通道銜接為例，建設時序上可以先期根據(jù)客流需求建設城市群內(nèi)城際客流需求較大路段、發(fā)揮城際鐵路功能，后期再逐步延申成為國家干線通道，兼顧城際和國家高鐵干線功能。如成渝地區(qū)在建的自貢至宜賓城際鐵路，作為川南城際鐵路的重要組成部分，預計2023年建成運營，同時隨著成都至自貢、重慶至昆明高速鐵路的建設推進，自貢至宜賓城際鐵路未來將并入成都至自貢、自貢至宜賓、宜賓至昆明的干線通道，同時發(fā)揮城際和干線功能。

（二）樞紐銜接

樞紐是提高出行效率的關鍵、提升服務質(zhì)量的核心，多層次軌道交通“門到門”出行效率很大程度取決于樞紐的銜接換乘水平?！兑?guī)劃》提出要加強各層次軌道交通網(wǎng)絡設施一體融合、資源共享，強化線路樞紐能力匹配，分別針對客運、貨運樞紐，完善樞紐分級體系、強化樞紐銜接要求，支撐形成點線協(xié)調(diào)、銜接高效的樞紐“零換乘”。

一是完善樞紐分級體系。依據(jù)樞紐所在城市的鐵路客站功能、規(guī)模和銜接軌道交通網(wǎng)絡數(shù)量，結(jié)合成渝地區(qū)特點，《規(guī)劃》提出構(gòu)建層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、分工互補的I型、II型、III型三類客運樞紐體系。結(jié)合樞紐區(qū)位、承擔的貨物運輸服務功能，《規(guī)劃》提出完善鐵路貨運場站布局，加強與國家物流樞紐、國家骨干冷鏈基地銜接，建立三級鐵路物流基地。

二是強化樞紐銜接要求。《規(guī)劃》針對三類客運樞紐，分別提出樞紐的銜接換乘要求，如I型客運樞紐要求優(yōu)化綜合樞紐內(nèi)部功能布局，鼓勵同站臺、立體換乘，促進功能布局緊湊、“零距離”換乘；II型客運樞紐要求優(yōu)化樞紐內(nèi)部交通流線，做好軌道接入條件預留，積極推進銜接通道換乘改造為立體換乘；III型客運樞紐要求推動各層次軌道交通多線多點便捷換乘，探索推進旅客接續(xù)換乘比重較高的不同軌道交通方式跨線運營?！兑?guī)劃》針對貨運樞紐，提出補強集疏運體系，推進疏港鐵路、鐵路專用線進入港區(qū)、物流園區(qū)和重點工況企業(yè)。

（三）運營一體

《規(guī)劃》堅持服務本質(zhì)，提出充分利用現(xiàn)代信息技術手段，強化鐵路貨運服務，促進軌道交通與城市功能融合，構(gòu)建高水平軌道交通體系，推進各層次軌道交通高效融合、管理協(xié)同、綠色發(fā)展，提升運營服務水平和出行體驗。在聯(lián)程聯(lián)運方面，《規(guī)劃》提出推動具備條件的線路信息互聯(lián)、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通。在功能融合方面，《規(guī)劃》提出積極推廣成都“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開發(fā)經(jīng)驗，統(tǒng)籌對成渝地區(qū)軌道交通站點和車輛基地綜合開發(fā)進行分層、分類布局。（作者：潘昭宇 唐懷海 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）