近日，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)文表示，為加快發(fā)展重點(diǎn)城市群，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的人口和經(jīng)濟(jì)承載能力，要求加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化。近日國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），要求打造高效率高水平的“軌道上的雙城經(jīng)濟(jì)圈”，支撐成渝地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展。這是繼2021年6月《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》印發(fā)以來(lái)，國(guó)家層面出臺(tái)的第二個(gè)多層次軌道交通規(guī)劃。《規(guī)劃》充分結(jié)合成渝地區(qū)特點(diǎn)，進(jìn)一步完善了“四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運(yùn)營(yíng)一體”的多層次軌道交通規(guī)劃框架體系，對(duì)支撐引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系具有重要意義。

充分結(jié)合成渝地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展要求

一是突出“雙核”特點(diǎn)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈最突出的特點(diǎn)就是具有重慶主城區(qū)、成都兩個(gè)中心城市為核心的“雙核”。因此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通總體圍繞“雙核”來(lái)構(gòu)建，充分發(fā)揮兩大中心城市的輻射帶動(dòng)作用。《規(guī)劃》在基本原則中首先明確“雙核引領(lǐng)、科學(xué)布局”，要求以重慶、成都為核心，強(qiáng)化“雙核”間直接聯(lián)系和對(duì)外聯(lián)通、開(kāi)放輻射。在重點(diǎn)任務(wù)中強(qiáng)調(diào)以重慶、成都“雙核”為中心，打造內(nèi)聯(lián)外通的干線鐵路網(wǎng)；以成渝主軸為骨架，重慶、成都“雙核”輻射為主體，完善快速便利的城際鐵路網(wǎng)；圍繞重慶、成都兩大都市圈，構(gòu)建便捷通勤的市域（郊）鐵路網(wǎng)；完善“雙核”城市軌道交通網(wǎng)。

二是強(qiáng)調(diào)客貨并重。成渝地區(qū)地處內(nèi)陸，由于不臨海、大部分地區(qū)不沿江，貨物運(yùn)輸物流成本較高。2019年，成渝地區(qū)貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)中水運(yùn)占比9.6%，低于全國(guó)水運(yùn)占比15.9%；鐵路貨物運(yùn)輸水平也不高，鐵路貨運(yùn)占比僅3.2%、低于全國(guó)鐵路貨運(yùn)占比9.5%。相比長(zhǎng)三角多層次軌道規(guī)劃，《規(guī)劃》更加強(qiáng)調(diào)客貨并重，提出到2025年軌道交通承擔(dān)貨運(yùn)量的占比由3.2%提高到10%以上，達(dá)到全國(guó)平均水平；在重點(diǎn)任務(wù)中提出貨運(yùn)通道要填補(bǔ)路網(wǎng)空白，適當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)能力緊張路段，打造大容量、高效率的沿江貨運(yùn)通道，提升西部陸海新通道等普速鐵路通道運(yùn)能，并對(duì)東、西、南、北四向貨運(yùn)通道提出任務(wù)要求；統(tǒng)籌貨運(yùn)樞紐布局，構(gòu)建三級(jí)鐵路物流基地；增強(qiáng)鐵路貨運(yùn)樞紐多式聯(lián)運(yùn)功能，提升鐵路貨運(yùn)數(shù)字化、智能化水平，加強(qiáng)發(fā)展鐵水、公鐵聯(lián)運(yùn)和“一單制”聯(lián)運(yùn)服務(wù)。

進(jìn)一步完善多層次軌道交通規(guī)劃體系

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略定位為具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開(kāi)放新高地、高品質(zhì)生活宜居地。軌道交通作為綜合交通運(yùn)輸體系骨干和內(nèi)外聯(lián)通的紐帶，更需要發(fā)揮好支撐引領(lǐng)作用。《規(guī)劃》貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略部署，在長(zhǎng)三角多層次軌道規(guī)劃基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出重點(diǎn)、明確要求，完善形成“四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運(yùn)營(yíng)一體”的多層次軌道交通規(guī)劃框架體系。

（一）四網(wǎng)融合

《規(guī)劃》進(jìn)一步明確四網(wǎng)融合的目標(biāo)和原則，提出形成功能清晰、布局合理的設(shè)施“一張網(wǎng)”，按照“網(wǎng)絡(luò)有機(jī)銜接、功能服務(wù)兼容、時(shí)序遠(yuǎn)近適宜”的原則，統(tǒng)籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通規(guī)劃布局和一體銜接，發(fā)揮各種軌道交通特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)多種運(yùn)輸需求，推進(jìn)四網(wǎng)融合。

一是網(wǎng)絡(luò)有機(jī)銜接。多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市群和都市圈建設(shè)的重要支撐。成渝地區(qū)多層次軌道網(wǎng)絡(luò)既要支撐成渝地區(qū)“雙城引領(lǐng)、雙圈互動(dòng)、兩翼協(xié)同”的空間格局，又要強(qiáng)化多層次軌道網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)銜接，提高路網(wǎng)覆蓋廣度、深度及軌道交通一體化、網(wǎng)絡(luò)化水平。《規(guī)劃》突出對(duì)成渝主軸的支撐，強(qiáng)化雙核與區(qū)域中心城市、主要節(jié)點(diǎn)城市之間的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通合理分工、功能互補(bǔ)，打造布局協(xié)調(diào)、層次清晰的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)整體效益。

二是功能服務(wù)兼容。2019年，成渝地區(qū)人均GDP約6.6萬(wàn)元，綜合實(shí)力與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然存在差距，既有鐵路網(wǎng)絡(luò)能力緊張與能力富余現(xiàn)象并存。《規(guī)劃》立足成渝發(fā)展實(shí)際，突出不同層次軌道交通的功能服務(wù)兼容，強(qiáng)化既有資源高效利用，合理控制新建線路規(guī)模和節(jié)奏。一方面利用干線鐵路兼顧城際功能，優(yōu)先利用干線鐵路開(kāi)行城際列車，適當(dāng)新建客流有需求、財(cái)力有保障的城際鐵路。另一方面優(yōu)先利用既有鐵路資源，通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸組織、補(bǔ)強(qiáng)既有鐵路、改擴(kuò)建局部線路等方式公交化開(kāi)行市域（郊）列車，有序新建市域（郊）鐵路。

三是時(shí)序遠(yuǎn)近適宜。軌道交通具有投資大、運(yùn)營(yíng)回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，建設(shè)時(shí)機(jī)和時(shí)序至關(guān)重要。以城際鐵路和國(guó)家干線通道銜接為例，建設(shè)時(shí)序上可以先期根據(jù)客流需求建設(shè)城市群內(nèi)城際客流需求較大路段、發(fā)揮城際鐵路功能，后期再逐步延申成為國(guó)家干線通道，兼顧城際和國(guó)家高鐵干線功能。如成渝地區(qū)在建的自貢至宜賓城際鐵路，作為川南城際鐵路的重要組成部分，預(yù)計(jì)2023年建成運(yùn)營(yíng)，同時(shí)隨著成都至自貢、重慶至昆明高速鐵路的建設(shè)推進(jìn)，自貢至宜賓城際鐵路未來(lái)將并入成都至自貢、自貢至宜賓、宜賓至昆明的干線通道，同時(shí)發(fā)揮城際和干線功能。

（二）樞紐銜接

樞紐是提高出行效率的關(guān)鍵、提升服務(wù)質(zhì)量的核心，多層次軌道交通“門到門”出行效率很大程度取決于樞紐的銜接換乘水平。《規(guī)劃》提出要加強(qiáng)各層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施一體融合、資源共享，強(qiáng)化線路樞紐能力匹配，分別針對(duì)客運(yùn)、貨運(yùn)樞紐，完善樞紐分級(jí)體系、強(qiáng)化樞紐銜接要求，支撐形成點(diǎn)線協(xié)調(diào)、銜接高效的樞紐“零換乘”。

一是完善樞紐分級(jí)體系。依據(jù)樞紐所在城市的鐵路客站功能、規(guī)模和銜接軌道交通網(wǎng)絡(luò)數(shù)量，結(jié)合成渝地區(qū)特點(diǎn)，《規(guī)劃》提出構(gòu)建層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、分工互補(bǔ)的I型、II型、III型三類客運(yùn)樞紐體系。結(jié)合樞紐區(qū)位、承擔(dān)的貨物運(yùn)輸服務(wù)功能，《規(guī)劃》提出完善鐵路貨運(yùn)場(chǎng)站布局，加強(qiáng)與國(guó)家物流樞紐、國(guó)家骨干冷鏈基地銜接，建立三級(jí)鐵路物流基地。

二是強(qiáng)化樞紐銜接要求。《規(guī)劃》針對(duì)三類客運(yùn)樞紐，分別提出樞紐的銜接換乘要求，如I型客運(yùn)樞紐要求優(yōu)化綜合樞紐內(nèi)部功能布局，鼓勵(lì)同站臺(tái)、立體換乘，促進(jìn)功能布局緊湊、“零距離”換乘；II型客運(yùn)樞紐要求優(yōu)化樞紐內(nèi)部交通流線，做好軌道接入條件預(yù)留，積極推進(jìn)銜接通道換乘改造為立體換乘；III型客運(yùn)樞紐要求推動(dòng)各層次軌道交通多線多點(diǎn)便捷換乘，探索推進(jìn)旅客接續(xù)換乘比重較高的不同軌道交通方式跨線運(yùn)營(yíng)。《規(guī)劃》針對(duì)貨運(yùn)樞紐，提出補(bǔ)強(qiáng)集疏運(yùn)體系，推進(jìn)疏港鐵路、鐵路專用線進(jìn)入港區(qū)、物流園區(qū)和重點(diǎn)工況企業(yè)。

（三）運(yùn)營(yíng)一體

《規(guī)劃》堅(jiān)持服務(wù)本質(zhì)，提出充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，強(qiáng)化鐵路貨運(yùn)服務(wù)，促進(jìn)軌道交通與城市功能融合，構(gòu)建高水平軌道交通體系，推進(jìn)各層次軌道交通高效融合、管理協(xié)同、綠色發(fā)展，提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平和出行體驗(yàn)。在聯(lián)程聯(lián)運(yùn)方面，《規(guī)劃》提出推動(dòng)具備條件的線路信息互聯(lián)、票務(wù)互認(rèn)、安檢互信、支付互容、管理互通。在功能融合方面，《規(guī)劃》提出積極推廣成都“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌對(duì)成渝地區(qū)軌道交通站點(diǎn)和車輛基地綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行分層、分類布局。（作者：潘昭宇 唐懷海 國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）